Цель Доклада: подготовить предложения по совершенствованию исходных положений текстовой части Государственных программ города Москвы

 

Оглавление

  • О корректности формулирования целей госпрограмм
  • О дублировании целями друг друга
  • Содержательный анализ формулировок целей госпрограмм
  • Формальный анализ формулировок целей госпрограмм
  • О соответствии показателей конечных результатов поставленным в госпрограммах целям
  • О количестве и качестве показателей конечного результата
  • Обоснованность происхождения целей госпрограмм
  • О сроках окончания госпрограмм
  • Выводы
  • Рекомендации
  • Источники информации
  • Приложение 1. О целеполагании: методический комментарий к основным тезисам Доклада
  • Приложения 2-4

 

Внимание!

Предлагаемый вашему вниманию Доклад скучный и не такой захватывающий, как, например, предыдущий наш Доклад по ГБУ «Жилищник». К сожалению, такова специфика разбираемой темы. Мы будем обсуждать вопросы методологии, что не предполагает ничего увлекательного, наоборот, требует внимательного, педантичного чтения.

Государственная программа города Москвы: ГП или госпрограмма

О корректности формулирования целей госпрограмм

Детальный анализ формулировок целей госпрограмм показал, что то, что в госпрограммах называется целями, на самом деле таковым не является. Там имеет место микс из целей, миссий и процессов (как должна звучать формулировка цели, и чем она отличается от других форм регулярной деятельности — миссии и процесса — см. Приложение 1).

Анализ показал, что из всего количества заявленных в ГП целей — 79 шт. — только три из них действительно, по своей сути являются целями. Еще 22 заявленные в ГП цели на самом деле являются миссиями, а все остальные 54 шт. — просто неким процессом (Приложение 2). Иными словами, в 76 формулировках нет четкого указания на то, что надо чего-то достигнуть. Предлагается «делать», но не «достигать».

 

О дублировании целями друг друга

Сравнение целей, заявленных в ГП, друг с другом показало наличие дубляжа и повторов. По нашим не самым требовательным подсчетам из 79 заявленных в ГП целей почти половина — 33 шт. — имеют явно выраженные признаки дублирования и повторов.

Такая ситуация, видимо, вызвана наличием неестественно большого количества целей в каждой из ГП, в среднем — по 6 шт. С формальной точки зрения у каждой ГП может быть только одна цель. Однако этому требованию удовлетворяет только одна госпрограмма. Наибольшее количество заявленных целей в одной госпрограмме составляет 19 шт.

Такая ситуация может свидетельствовать, например, о стремлении разработчиков госпрограмм специально завысить значимость своих госпрограмм и, как следствие, — объемы финансирования.

 

Содержательный анализ формулировок целей госпрограмм

Ряд формулировок целей госпрограмм вызывает недоумение и непонимание, о чем же идет в них речь. Например, №79 «Проведение мероприятий по классификации конкретных средств размещения». Смысл этой фразы непонятен. Возможно, это узкокорпоративный сленг, используемый в отдельных департаментах и ведомствах.

Или №24 «Развитие территории города Москвы». Фраза «развитие науки» понятна — речь идет о написании работ, в которых есть научная новизна, а как понять «развитие» в отношении «территории»? Единственный, как представляется, подходящий вариант — присоединение новых земель.

Формулировка цели №47 звучит так: «Исполнение государственных функций». В таком виде она дублирует цели абсолютно всех госпрограмм.

Свой негативный вклад в непонимание сути заявленных в ГП целей вносит и излишняя в ряде случаев длина формулировок и явно ненужная детализация. Так, например, формулировка № 65 и длинна и излишне подробна.

В ряде случаев разработчик госпрограмм решает включить в формулировку цели госпрограммы еще и то, как эту цель достигнуть, как например, в № 25 «Повысить качество жизни граждан путем модернизации инфраструктуры культуры и реновации государственных учреждений». Первых четыре слова образуют суть цели, но потом следует объяснение, как они собираются повышать качество — «путем модернизации…», что в формулировке цели совершенно излишне.

В идеале цель должна демонстрировать понимание наличия проблемы и готовность ее преодолеть. Но в ряде случаев получается гротеск, например, №12: «Создание … системы улучшения жилищных условий для жителей города Москвы…». Буквальное понимание написанного позволяет сделать вывод: в Москве нет и не было системы улучшения жилищных условий, что, конечно же, не соответствует действительности.

 

Формальный анализ формулировок целей госпрограмм

Был проведен анализ соответствия заявленных целей госпрограмм требованиям приказа Министерства экономического развития РФ от 16 сентября 2016 г. № 582 “Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации”.  В этом приказе требуется, чтобы каждая цель соответствовала требованиям специфичности, конкретности, измеримости, достижимости и релевантности (Приложение 3), а кроме того — требованиям краткости, ясности, отсутствия специальных терминов, указаний на задачи и методы достижения (Приложение 4).

Анализ был проведен максимально лояльно, но тем не менее он выявил множество несоответствий. Критериям «специфичность» и «конкретность» соответствуют большинство из заявленных целей госпрограмм, а «измеримости» и «достижимости» — только по три. Количество соответствий по каждому из критериев краткости, ясности и др. из Приложения 4 также оказалось далеко не стопроцентным.

 

Обобщая все вышесказанное, мы вынуждены констатировать, что краеугольный камень фундамента любой программы — корректно сформулированные цели – в госпрограммах Москвы отсутствует. Это означает, что все остальные элементы госпрограмм — конечные показатели, задачи, программные мероприятия, даже если предположить, что они сами сформулированы логично и корректно — ошибочны. Исполнение ошибочных госпрограмм это, как минимум, неэффективное расходование бюджетных средств столицы.

 

Дополнительно к сказанному следует добавить следующие соображения:

 

О соответствии показателей конечных результатов поставленным в госпрограммах целям

Было проведено сравнение формулировок заявленных в госпрограммах целей с показателями конечных результатов, которые необходимо достичь, чтобы цель считалась достигнутой (пункт 5. «Обоснование состава и значений конечных результатов…» текста Госпрограмм). На наш взгляд набор показателей и их значения носят волюнтаристский характер, их выбор ничем не обоснован.

Во всяком случае ни о какой широкой дискуссии в экспертных кругах, посвященной вопросам значений конечных результатов, нам не известно. Можно сказать прямо — их не было. В самих текстах госпрограмм обоснований выбора также нет.

 

О количестве и качестве показателей конечного результата

Количество показателей, описывающих достижение целей госпрограмм, во всех ГП разное. Минимум – одно; в ГП «Безопасный город» оно звучит так: «Доля населения, удовлетворенного уровнем обеспечения безопасности…». Мало того, что безопасность – сложный, многогранный термин – описывается всего одним, единственным показателем, так и этот показатель берется не из официальной статистики, а из опроса. Причем технология опроса в госпрограмме не описана.

В ГП «Градостроительная политика» показателей также мало, всего два. Причем первый — «Обеспеченность актуальными правилами землепользования…» — вообще не может использоваться как показатель, отражающий цель, так как «обеспеченность правилами» в принципе должна быть. Без нее орган власти просто не вправе работать. Как бы подтверждая это утверждение в колонках, где должны быть отражены цифровые значения, стоит по всем годам одно и то же число — 100%. И на 2017 и на 2021 годы. Мало того, что цифровое значение показателя неизменно, так оно по факту уже достигло этого максимально возможно высокого уровня.

В ГП «Социальная поддержка…» показателей также всего два и один из них — «Уровень бедности» — также является результатом опроса и/или какого-то рейтинга. Порядок его расчета не указан. Второй показатель этой же госпрограммы — «Доля городских общественных зданий, доступных для инвалидов…» — демонстрирует стабильность: и на 2019, и на 2020, и на 2021 годы он установлен на одном и том же уровне — 86%. Логично возникает вопрос, а зачем нужна такая программа, которая не ориентирована на развитие.

Вообще, если просмотреть все показатели всех госпрограмм, то напряженных показателей, то есть показателей, запланированных на рост, не так-то уж и много. Яркий пример это ГП «Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры…». Там из трех показателей два неизменны на всем участке планирования и учета: от 2017 и до 2021 годов. Можно предположить, что разработчики госпрограмм специально установили такие показатели, чтобы им было проще отчитываться, тем более, что оценку исполнения госпрограмм проводят они же сами.

Также вызывают вопросы и формулировки самих показателей. Например, в ГП «Экономическое развитие…» из пяти показателей конечного результата два посвящены вопросам госзакупок, хотя это далеко не самое важное в цели «Обеспечение устойчивого экономического роста».

В ГП «Развитие транспортной системы» один из показателей звучит так: «Уровень автомобилизации населения города Москвы (количество легкового транспорта на тысячу человек)». Возникает резонный вопрос, каким образом координатор этой госпрограммы собирается регулировать это количество: будет покупать москвичам автомобили или выкупать их у них? С другой стороны, насколько этот показатель важен, если до половины личного автотранспорта, ездящего по Москве, — иногородний.

В ГП «Развитие здравоохранения» имеется показатель «Ожидаемая продолжительность жизни при рождении». К этому показателю две претензии. Первая, что «Ожидаемая продолжительность…» — это прогнозный показатель, зависящий от методики расчета, а не от фактических усилий органов власти. Вторая, что в Москве, как и в целом по стране, продолжительность жизни женщин существенно выше продолжительности жизни мужчин, примерно на 7 лет[1]. Это обстоятельство не учтено.

В ГП «Культура Москвы» один из трех имеющихся там показателей — «Количество посетителей бесплатных массово-зрелищных мероприятий». По логике вещей можно предположить, что чем больше бесплатных мероприятий, тем лучше. Но тогда никакого бюджета не хватит на такую госпрограмму: сколько на нее не выделяй, все равно будет мало.

Также встречаются и логические пересечения показателей. Например, показатель «Объем ввода недвижимости…» (ГП Градостроительная политика») близок по смыслу к показателю «Годовой объем ввода жилья…» (ГП «Жилище»).

 

Обоснованность происхождения целей госпрограмм

Постановка любой цели, в том числе цели госпрограммы, основывается на преодолении неких, актуальных в настоящее время, проблем. По логике вещей, проблемы должны быть перечислены в пункте 1. «Характеристика текущего состояния…» текста Госпрограмм. Однако описание проблем встречается лишь в отдельных случаях. Большей частью этот пункт госпрограмм носит описательно-повествовательный характер и знакомит читателя с текущей работой органа власти и некоторых его планах на будущее.

Даже там, где встречается описание проблем города, нет обоснования. Без обоснования описание проблемы выглядит как волевое решение органа власти назначить проблему, исходя из своего понимания текущей ситуации.

 

О сроках окончания госпрограмм

Любая программа — это общеизвестно — рано или поздно заканчивается. Однако неизвестно ни одного случая завершения госпрограмм. Все госпрограммы Москвы образованы в 2011 году. За прошедшие 9 лет, казалось бы, все поставленные в госпрограммах цели должны были бы быть выполнены. Но они, видимо, не выполнены, так как программы ежегодно обновляются и периодически продлеваются.

Так, например, дополнений и изменений вносилось, в частности: в ГП «Экономическое развитие …» — 14 раз, в ГП «Городская среда» и ГП «Умный город» — 12 раз, в ГП «Спорт Москвы» — 10 раз, в ГП «Градостроительная политика» и ГП «Безопасный город» — 8 раз, в ГП «Культура Москвы» — 6 раз.

 

Выводы

Мы не утверждаем, что разработчики госпрограмм Москвы в ходе их разработки в чем-то нарушили закон. Такой информации у нас нет.

Мы не утверждаем, что органы власти Москвы плохо работают, такая оценка не предмет данного Доклада.

Но исходя из проведенного выше анализа совершенно четко видно, что соблюдая нормативные документы, регламентирующие порядок составления госпрограмм, разработчики полностью игнорируют дух и суть ключевого его элемента — цели, тем самым выхолащивая суть государственных программ, стоимостью в три с лишним триллиона рублей бюджетных денег, и тем самым задавая неверные ориентиры развития столицы России.

 

РЕКОМЕНДАЦИИ

Проведенный анализ показал, что государственные программы города Москвы имеют критический уровень замечаний, большая часть из которых носит фундаментальный характер.

В связи с этим настоятельно призываем Правительство Москвы полностью переработать содержание государственных программ города, основы бюджета столицы. Для чего считаем необходимым:

  1. разделить понятия миссия органа власти и цели госпрограмм;
  2. сформировать перечень проблем города Москвы, включая обоснование наличия каждой из проблем;
  3. исходя из каждой проблемы сформировать цели госпрограмм, при необходимости внося изменения и в сам перечень госпрограмм и в перечень подпрограмм;
  4. описать каждую цель в достаточном количестве показателей;
  5. определить набор значений показателей, при достижении которых цель считается достигнутой, а также сроки достижения целей (преодоления проблем) и завершения госпрограмм;
  6. определить, с учетом особенностей каждой из госпрограмм, порядок ее независимой оценки;
  7. определить ответственность за недостижение целей госпрограмм;
  8. внести соответствующие изменения и дополнения в Постановление Правительства Москвы №56-ПП «Об утверждении порядка разработки и реализации государственных программ города Москвы»;
  9. обновить государственные программы города Москвы.

Источники информации:

Приказ Министерства экономического развития РФ от 16.09.2016 №582 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ российской Федерации»

Постановление Правительства Москвы №56-ПП «Об утверждении порядка разработки и реализации государственных программ города Москвы»;

Государственные программы города Москвы

Ответы на наши обращения в органы власти:

  • №08-68-5012/20, №08-97-4989/20-2, №08-97-4989/20-5, №08-97-4989/20-1, №08-97-4989/20-6, №08-97-4989/20-8, №08-97-4989/20-11, №08-97-4989/20-7, №08-97-4989/20, №08-97-4989/20-4, №08-97-4989/20-9, №08-97-4989/20-10
  • №08-97-4988/20-4, №08-97-4988/20-10, №08-97-4988/20-6, №08-97-4988/20-9, №08-97-4988/20-1, №08-97-4988/20-7, №08-97-4988/20-8, №08-97-4988/20, №08-97-4988/20-5, №08-97-4988/20-3, №08-97-4988/20-11
  • №08-68-5013/20

На этапах 2-6 необходимо участие экспертов, активистов и депутатов от Москвы всех уровней. Это должна быть широкая, открытая дискуссия.

Приложения:

  1. О целеполагании: методический комментарий к основным тезисам Доклада (Приложение 1)
  2. Список целей государственных программ города Москвы * (Приложение 2) 
  3. Оценка целей государственных программ города Москвы, часть 1 (Приложение 3) 
  4. Оценка целей государственных программ города Москвы, часть 2 (Приложение 4) 

 

[1] https://www.fedstat.ru/indicator/31293?